Kuvvetler Ayrılığı İlkesi Nedir, Ne Demektir?

Kuvvetler ayrılığı, Fransız aydınlanmacı düşünür Baron de Montesquieu tarafından ortaya atılmış olan, demokratik devlet yönetimini düzenleyen bir modeldir. Kuvvetler ayrılığı modeli içinde devlet çeşitli birimlere ayrılmıştır, her birimin ayrı ve bağımsız gücü ve sorumluluk alanları vardır. Bunun yanında her birim bir diğerinin güç kullanımı üzerine sınırlamalar getirebilmektedir. Devlet birimleri genel olarak yasama, yürütme ve yargıdan oluşur. ABD sistemine göre bu birimler “hükûmet birimleri” olarak adlandırılırken diğer sistemlerde “hükümet” sadece yürütme birimini ifade eder.

Kuvvetler ayrılığı ilkesinin taraftarları bu ilkenin demokrasiyi koruduğunu ve zorba, totaliter hükûmetlere engel olduğunu savunurlar. Bu ilkenin karşıtlarına göre ise ilkenin demokrasiyi koruması bir yana bırakılırsa, kuvvetler ayrılığı aynı zamanda yönetimi yavaşlatmakta ve/veya yürütme diktatörlüğünü desteklemekte; hesap verilebilirliği düşürmekte ve yasamanın gücünü azaltmaktadır.

Günümüzde tam olarak uygulanan bir kuvvetler ayrılığı veya bir kuvvetler birliğinden söz edilemese de, pek çok yönetim sistemi açık bir şekilde kuvvetler ayrılığı ya da kuvvetler birliği ilkesine dayanmaktadır.

MONTESQUIEU’NÜN TEORİSİ

Montesquieu, politik gücü yasama, yürütme ve yargı olarak üçe ayırmıştır. Kendisi bu fikrini İngiliz yönetim biçimine dayandırmaktaydı. Buna göre İngiliz yönetim sisteminde güç kral, parlamento ve mahkemeler arasında paylaşılmıştı. Montesquieu’yü eleştiren sonraki yazarlara göre Montesquieu hatalı olarak böyle bir dayandırma yapmıştı, çünkü o zamanlarda Büyük Britanya’da yasama, yürütme ve yargı birbirleriyle ilişki içindeydiler.

KUVVETLER AYRILIĞI ve KUVVETLER BİRLİĞİ

Demokratik yönetim sistemi düzenlenirken Başkanlık sistemi ve Parlamenter sistem arasında belirli bir seçim yapılır, bu seçim tamamıyla uygulanacak bir düzen seçimi olmak zorunda değildir. “Kuvvetler ayrılığı” başkanlık sistemi için daha doğaldır, “kuvvetler birliği” ise “parlamenter sistem”ler için. Bununla birlikte “karışık sistemler” de vardır, yönetim sistemi iki ana sistemin ortasında daha yakındır, örneğin Fransa’daki şimdiki yönetim şekli (5. Cumhuriyet).

Kuvvetler birliği ilkesine göre bir yönetim birimi (genellikle seçilerek gelen yasama birimi) diğerlerinden üstündür ve diğer birimler bu birime hizmet ederler. Kuvvetler ayrılığı ilkesine göre ise her birim büyük oranda (tamamıyla olmasa da) bağımsızdır. Bağımsızlıktan kasıt her birimin diğer birimlerden bağımsız olarak seçilmesi ya da en azından varlığının diğer birimlere bağlı olmamasıdır.

Buna göre, kuvvetlerin birliği sistemlerinde (en ünlü örneklerden Birleşik Krallık’ta mesela) yasama kurumu halk tarafından seçilir ve yasama daha sonra yürütme birimi hükümeti “yaratır”. Kuvvetlerin ayrılığı sistemlerinde ise yürütme birimi üyeleri yasama tarafından değil, başka çeşitli yollarla (örneğin seçimlerle) seçilirler. Parlamenter sistemlerde yasama biriminin süresi dolduğunda yürütme biriminin de süresi dolmuştur.

Başkanlık sistemlerinde ise yürütme biriminin süresi yasama süresine bağlı değildir, süreleri aynı zamanlarda dolabilir veya dolmaz. Burada önemli nokta yürütme biriminin seçiminin yasama biriminden bağımsız olmasıdır. Buna rağmen, yürütme biriminin partisi eğer mecliste çoğunluğa sahipse, başkanlık sisteminde de belirli bir derece “kuvvetlerin birlikteliği” etkisi görülebilir. Böyle durumlar anayasal hedefleri engelleyebilir, ve/veya halk tarafından büyük oranda benimsenen “yasama biriminin daha demokratik, halka daha yakın olduğu” fikrini baltalayabilir. Bu durumda yasama birimi sadece bir “danışma meclisi” konumunu alır ve yürütmeyi hatalara ve fiyaskolara karşı sorumlu tutmakta isteksiz olabilir.

FRENLER ve DENGELER SİSTEMİ

Bir birimin diğerlerinden üstün olmasını engellemek ve birimleri birlikte çalışmaya teşvik etmek için, kuvvetler ayrılığını uygulayan yönetim sistemleri “frenler ve dengeler”ni geliştirdiler. Bu terim de Montesquieu’e atfedilmektedir. Frenler ve dengeler sistemine sayesinde bazı birimler diğer birimlere etki edebilirler (örneğin Amerikan başkanının Kongreden geçen yasaları veto etme hakkının olması veya Kongrenin federal mahkeme kararlarını değiştirebilmesi gibi). Kuvvetler ayrılığı ilkesini benimsemiş her ülkenin kendine özgü bir “frenler ve dengeler” sistemi vardır. Ülke yönetimi başkanlık sistemine ne kadar yakınsa birimler arasında çekler o kadar çoktur ve birimler göreli güçleri bakımından o kadar eşittirler.

Montesquieu’ye göre her devlette yasaları yapan ve bunların uygulanmasını denetleyen yasama, bu yasaları uygulayan yürütme ve yasalara uymayanları cezalandıran yargı güçleri vardır. Yasama, yürütme ve yargı güçlerinin bir tek elde toplandığı bir ülkede özgürlük olamaz. Montesquieu’nün savunduğu, hukuksal anlamda bir güçler ayrılığı değil, toplumsal ve siyasal güçlerin ayrılığıdır. O dönemde, yürütme gücünü elinde bulunduran kral, çeşitli ara kurumlarda konumunu korumaya çalışan soylular ve güçlenen burjuvazinin öncülük ettiği halk arasında çetin bir iktidar mücadelesi sürüp gitmekteydi. Montesquieu bu kuramıyla, bu toplumsal güçler arasında bir denge kurma çabasındadır ve güçler ayrılığı ilkesi, günümüze değin, yasama, yürütme ve yargı güçleri arasındaki dengenin nasıl sağlanacağına ilişkin tartışmaların kaynağı olmuştur.

Yasama gücü halkın bütününde olmalıdır, ancak büyük ülkelerde halk bu gücü seçtiği temsilciler aracılığıyla kullanır. Montesquieu, halkın seçilmiş temsilcilerinden oluşan meclisin yanında, soyluların temsilcilerinden oluşan ikinci bir meclis öngörür. Doğuştan, zenginlik ya da onur yönünden ayrıcalıklı olan soylular, ayrıcalıklarına bağlı olarak yasama organında pay sahibi olmalıdırlar. Bu ikinci meclisin bazı konularda veto yetkisi olacağını öngören Montesquieu, bu görüşünde, İngiltere’deki Lordlar Kamarası ile Avam Kamarası ayrımından esinlenmiştir.

Yürütme gücü kralın elinde olmalıdır. Yasama organını toplantıya çağırma yetkisi de krala tanınmıştır, ancak kral yasama organını yılda en az bir kez toplantıya çağırmak zorundadır. Yürütmenin, yasamanın işlemlerini veto ederek durdurma hakkı vardır, ancak yasamanın yürütmeyi durdurma yetkisi olmayacaktır. Montesquieu bu görüşleriyle yasamaya üstünlük tanıyan parlamenter sisteme karşı çıkmaktadır. Örnek aldığı o dönem İngiltere’sinde, yürütme organının üyeleri olan bakanlar kral adına hareket etmektedirler.

Montesquieu’nün 18. yüzyıl Aydınlanma dönemi düşünürlerinden olduğu kabul edilir. Ancak, yaşadığı koşulların ve içinde bulunduğu dönemin etkisiyle gelenekçi ve muhafazakâr düşünceleri savunmaktan da geri kalmamıştır. Mutlak monarşiye karşı çıkarak, soyluların ayrıcalıklarının korunmasını istemiş, böylelikle, İngiltere’den gelen liberalizm akımını Fransa’nın koşullarıyla birleştirmeye çalışmıştır. Gene de, mutlakiyetçiliğe karşı mücadelesi ve düşünceleriyle Montesquieu, Fransız Devrimi’ne yol açan hareketin esin kaynağıdır. Yönetim biçimlerini sınıflandırması ve güçler ayrılığı kuramıyla siyaset biliminin kurucusu ve çağdaş anayasa hukukunun babası sayılır. Ayrıca, Comte ve Durkheim tarafından sosyolojinin ilk habercileri arasında anılan Montesquieu’yü bazı tarihçiler de modern tarih biliminin öncülerinden biri olarak gösterirler.

EK KAYNAKLAR

Kuvvetler ayrılığı; devletin üç ana fonksiyonunu (yasama, yürütme ve yargı) yerine getiren organların, tek bir kişinin elinde toplanmasını engellemek üzere düşünülmüş bir sistemdir. Çünkü bu üç yetkiyi de elinde bulunduran bir iktidar, mutlak bir iktidar olacaktır. Tarihsel sürecin de bize gösterdiği, insan hakları mücadelelerinin mutlak iktidarın sınırlandırılmasına karşı verildiğidir. Nitekim iktidarın keyfi davranma potansiyeli, artık evrensel bir söylem haline gelmiş olan bir gerçektir. İşte bu nedenle; iktidarın yıkıcı olma tehlikesi içeren bu gücünün üç ana kola bölünerek, tehlike oranının en aza indirilmesi hedeflenmiştir. Gönenç de; siyasi iktidarı azgın akan, yıkıcı bir ırmağa benzeterek, bu ırmağın kollara ayrılması onun yıkıcı etkisini nasıl azaltıyorsa, siyasi iktidarın da devlet organları arasında paylaşılması halinde mutlak karakterinin o derecede zayıflayacağını belirtmektedir.

Kuvvetler ayrılığı doktrinin en erken teorilerinden birini John Locke’un yazılarında görüyoruz. Locke; yasama, yürütme ve konfederatif güç adını verdiği üç temel gücün varlığından bahsetmiş, özellikle yasama ve yürütme gücünün aynı elde toplanmamasını ve farklı makamlar tarafından kullanılması gerektiğini öne sürmüştür. Ancak; Locke’un doktrininde; yargının ayrı bir kuvvet olarak tasavvur edildiğini göremiyoruz. Ona göre yargılama, yasamaya bağlı bir faaliyettir. Bugünkü anlayışa daha uygun düşen kuvvetler ayrılığını Montesquieu’da görüyoruz. Montesquieu’ya göre; birincil kuvvet olan yasama, devletin genel iradesini temsil eder; bu sıfatla kanunları yapar, değiştirir, kaldırır. Genel iradenin yürütülmesi yürütmenin işlevidir; yürütme gücü bu görevi yerine getirmek üzere savaş ve barışa karar verir. Devletin üçüncü temel işlevi ise mahkemeler tarafından yerine getirilen yargıdır. Yargı kuvveti suçluları cezalandırır ve kişiler arasındaki uyuşmazlıkları çözer.

Modern demokratik devlet düzenlerinde, devletin yerine getirmesi gereken yasa yapma, uygulama ve uyuşmazlıkları çözme işlevlerinin her biri için farklı bir kurumun varlığını öngörür.

Bu çizgideki evrim ilk olarak İngiltere’de başlamış ve kanun yapma gücünün tedricen mutlak monarktan parlamentoya geçmesiyle neticelenmiştir. Bu anlamda İngiliz parlamentosu parlamentoların en eskisidir. Kanun yapma yetkisinin kime ait olacağı tartışmalarında vergileme en sıcak konu olmuştur. Bu yönde önemli bir adım; 1689 yılında Haklar Bildirisi ile atılmış ve parlamentonun onayı olmadan kralın vergi koyamayacağı hükme bağlanmıştır. Amerika’da ise; İngiltere örneğinden alınan en büyük ders olan, bağımsızlık savaşının bir parlamentoya karşı yürütülmesinden dolayı, kuvvetler ayrılığı daha güçlü bir şekilde hayata aktarılmıştır. Kuvvetler ayrılığına Fransız Bildirisinde de yer verilmiş, 16. maddesinde “İnsan haklarının korunmadığı ve kuvvetler ayrılığının sağlanmadığı toplumlar asla bir anayasaya sahip değillerdir” şeklindeki ifade ile anayasanın temel işlevinin devletin anayasallığını sağlamak olduğu açıkça ortaya koyulmuştur.

Bugün kuvvetler ayrılığı iki boyutta karşımıza çıkmaktadır. Fonksiyonel (işlevsel) kuvvetler ayrılığı denilen biçiminde; yasama, yürütme ve yargının yetki taksimi çerçevesinde belirli bir fonksiyonu yatay düzeyde üstlenmesidir. Buna yatay kuvvetler ayrılığı da denir. Yatay (ya da fonksiyonel anlamda) kuvvetler ayrılığı sert ya da yumuşak kuvvetler ayrılığı şeklinde gerçekleşmektedir. Ancak; sert kuvvetler ayrılığında dikey boyutta da bir kuvvetler bölünmesi görülmektedir. Bu sistem ABD’de uygulama alanı bulmuş olup, başkanlık sistemi olarak adlandırılmaktadır. Yumuşak kuvvetler ayrılığının uygulanması halinde de parlamenter sistem söz konusudur. Bu sistemde, yürütme organı yasama organının içinden çıkar, onun güvenine tabiidir. Kuvvetler ayrılığının hem yatay, hem dikey olarak yani merkezle eyaletler ve/veya yerel yönetimler arasında dağıtıldığı sisteme ise adem-i merkeziyet denmektedir. Adem-i merkeziyet ise iki türdür: İdari adem-i merkeziyette; merkezden yönetimin sakıncalarını gidermek ve daha demokratik bir yönetim sağlamak için, yerel yönetim kuruluşlarına devlet tüzel kişiliğinden ayrı bir kamu tüzel kişiliği ve merkezden bağımsız karar alma yetkisi tanınmakta, merkezle yerel yönetimler arasında bütünlük idari vesayet ile sağlanmaktadır. Bu sistemde; siyasi iktidar tek bir merkezde toplanmaktadır. Merkezi idare teşkilatı içinde yer almayan, merkezi idarenin hiyerarşisine dâhil olmayan kamu tüzel kişilerinin idari yetkileri dışında yasama ve yargı yetkileri yoktur. Bu nedenle; bu kamu tüzel kişileri kendi hukuki statülerini belirleme imkânına sahip değillerdir ve yargı yetkisi de kullanamazlar.[i] Siyasi adem-i merkeziyet de federalizm olarak adlandırılan devlet yapılanması modelidir. Federalizm; genellikle coğrafi büyüklük, dış tehdidin varlığı, kültürel ve etnik heterojenlik, özerkliği koruma isteği gibi birbirinden farklı pek çok sebebin varlığı halinde ortaya çıkmıştır. Bu sebeplerden herhangi biri veya birkaçı nedeniyle birkaç siyasi topluluğun, kendi özerk kimliklerini de muhafaza ederek bir araya geldikleri ve bir üst siyasi birlik oluşturdukları devlet modeline federal sistem denir. Bu sistemde; devlet iktidarı, federal devlet ile federe devletler arasında, anayasayla güvence altına alınmış bir şekilde paylaştırılmaktadır. İki tür devlet tarafından (federe ve federal) oluşturulan bu devlet topluluğuna federasyon denir. Federal devlete merkezi devlet de denir.

Bu devlet, ulusal düzeyde bulunur. Federal devlet; federasyonun kurucu birimlerinden, yani federe devletlerden ayrı, ama onların üstüne konulmuş olan bir devlettir. Yani; federasyonda üst üste gelen iki ayrı devlet düzeyi vardır. Üst düzey federal düzeydir; bu düzeyde tek bir devlet vardır, o da federal devlettir. Alt düzey, federe düzeydir ve bu düzeyde birden çok devlet vardır; bunlara federe devletler (states) denmektedir. Bazı federasyonlarda bu federe devletlere eyalet (province), memleket (Land – Lander), bölge (region), kanton (canton), tebaa (subjects of Federation) da denmektedir. Federal sistemde; “federe devletlerin federal yasama organına devlet olarak katılma” ve “federe devletlerin eşitliği” ilkeleri, federal yasama organının iki meclisli olmasına yol açmıştır. Bununla birlikte; her federe devletin kendi yasama, yürütme ve yargı organları vardır. Ancak belirtmek gerekir ki; federal hukukun üstünlüğü ilkesi gereğince, bir federe hukuk kuralı ile federal kural (örneğin bir federe anayasa ile federal kanun hükümleri veya bir federe anayasa ile federal anayasa hükümleri) çatışırsa federal düzeydeki hukuk kuralı uygulanır. Bununla birlikte; federal devlet ile federe devletler arasındaki yetki paylaşımı yazılı bir anayasa ile belirlenmiş ve aralarındaki yetki uyuşmazlıklarını çözmek üzere bir anayasal hakem olarak görev yapan yüksek mahkeme (örneğin ABD’de Federal Yüksek Mahkeme) oluşturulmuştur. Ancak bu, anayasal uygunluğun yargısal denetimi ile aynı şey değildir.

Federalizm ile ilgili olarak son zamanlarda gündeme gelen bir tartışmaya değinmekte yarar olduğunu düşünüyoruz: Bu tartışmada öne çıkan iddia; federalizm ile demokrasi arasında bir ilişki olduğu ve federal devletlerin üniter devletlere göre daha demokratik olduğu yönündedir. Ancak; federalizm ile demokrasi başka başka şeylerdir. Federalizmin uygulandığı federasyon bir devlet şekli, demokrasi ise bir yönetim sistemidir. Bir federal devlet demokratik olabileceği gibi, bir üniter devlet de demokratik olabilir. Aynı şekilde; tam tersi de söz konusu olabilir. Örneğin; tarihte görülmüş en anti demokratik devletlerden biri olan SSCB bir federal devletti. Gözler’in de haklı olarak belirttiği gibi kanımızca; demokrasinin federalizme değil, federalizmin demokrasiye ihtiyacı vardır. Dolayısıyla; federalizmin üniter devlete göre daha demokratik olduğu yolundaki açık veya üstü kapalı düşüncelerde isabet yoktur. Hatta bu tartışmayı biraz da ileriye taşırsak; federalizmin daha demokratik ve dolayısıyla daha liberal (özgürlükçü) bir sistem olduğu yönündeki iddialara da cevap olarak diyebiliriz ki; demokrasi ile liberalizm de aynı şeyler demek değildir. Çoğu zaman birbirleriyle uyuşsalar bile anlamları farklıdır. Demokrasi; siyasal iktidar gücünün kimin elinde olacağının bir cevabı iken, liberalizm bu gücün sınırları ile ilgilidir. Liberalizmin tersi totaliter, demokrasinin karşıtı ise otoriter (devlet)’dir. Burada dikkat etmemiz gereken nokta; liberal devletin, yani daha özgürlükçü bir yönetimin, devlet iktidarının mümkün olduğunca çok sınırlandırılması sayesinde gerçekleşebileceğine dair olan kanaattir. Devlet iktidarı da bilindiği gibi, kuvvetler ayrılığının tam olarak gerçekleştiği federalizm yoluyla en fazla düzeyde sınırlanabilir. Federalizmin daha demokratik bir sistem olduğu iddiasının temelinde bu düşünce yatmaktadır. Ancak unutulmamalıdır ki; siyasi yönetimlerin amaç ve görevi ülkeyi yönetmektir ve bunun için iktidara- kuvvete ihtiyaçları vardır. Siyasi yönetimin üzerine sınırlar koyulması ile siyasi yönetimin idare fonksiyonunu hakkıyla yerine getirebilmesi için gerekli ve yeterli güce sahip olması arasında bir denge kurulmalıdır. Toplumun ondan beklentileri arttıkça siyasi yönetimin güç ihtiyacı da artacaktır. Bu da her ülkenin kendi tarihi, ekonomik, sosyal ve coğrafi gerçeklerine göre değişiklik gösterir. Bireysel özgürlükleri korumanın tek yolu, iktidarı olabildiğince sınırlandırmak değil, anayasal düzeyde oluşturulmuş bir dengeli kuvvetler ayrılığı sistemi ile sağlıklı işleyen bir yargı mekanizmasıdır. Özgürlüklerin esas güvencesi bağımsız ve iyi işleyen bir yargıdır. Kuvvetlerin hem yatay hem de dikey düzeyde ayrılarak tam bir kuvvetler ayrılığı sisteminin oluşturulduğu federalizm, her zaman demokratik olduğu kanaatinin yanlışlığı bir tarafa, tek başına liberal bir siyasal düzen de sağlamaz. Dolayısıyla ona tek başına soyut olarak özgürlüklerin güvencesi olduğu yönünde bir taç takmak isabetli değildir. Ayrıca; federalizmin, karmaşık yapısı nedeniyle sistemin etkililik oranının düşük olma ihtimali, sistemde kararların alınması ve uygulanması bakımından düzensizlikler, gerilimler ortaya çıkarabilir, hatta sistem tıkanabilir. Bu da, cesur/ iddialı iktisadi ve sosyal programların uygulanmasının gerektiği ülkelerde, merkezi otoritenin kısıtlanması sebebiyle bu adımların atılmasını zorlaştırabilir.

Bir diğer tehlikesi, yönetsel bölünmeyi destekleyerek, çözülmeci baskıları güçlendirebilmesinde ve nihai olarak dağılmaya yol açabilmesidir. Sonuç olarak; federal sistemler, ya sadece bir üniter sistemin sunabileceği garantili birliğe yönelme eğiliminde olan, ya da daha çok yerinden yönetime ve nihai çöküşe yönelme eğiliminde olan doğaları icabı istikrarsız sistemler oldukları ileri sürülmüşlerdir. Bu değerlendirmeler; federalizmin etnik bölünmüşlüğe çare olarak sunulması, etnik olarak bölünmüş bir toplumda siyasal birliği sağlamanın, hatta devletin tamamen parçalanmasını engellemenin bir yolu olarak gösterilmesi, bu sayede üniter devletlerin federal devlete dönüşerek varlığını barışçı bir şekilde sürdürebileceği iddiası mantıklı ve isabetli gözükmemektedir. Bu iddianın doğru olabilmesi için, ülkedeki etnik bölümler ile coğrafi bölgeler arasında bir çakışmanın olması gerekir. Yani bir etnik grup mensuplarının sadece belirli bir bölgede oturuyor olmaları gerekmektedir. Aksi takdirde, federalizmin bir etnik gruba yarar sağlaması, federalizmin tanımı gereği mümkün değildir. Çünkü federalizmde etnik gruplara değil, belirli “yersel (mülki, territorial)” olarak tanımlanmış eyaletlere yetki verilmesi söz konusudur. Bu aşamada; örneğin Türkiye özelinde bir değerlendirme yapmak gerekirse, Türkiye’de federalizm sadece Kürt azınlık milliyetçilerinin işine yarar. Türkiye’nin diğer bölgelerinde yaşayan Kürt etnik kökenli halka sağlayacağı bir yarar yoktur. Bu coğrafi çakışmazlık ortada iken federalizm tercihi ancak korporatif federalizm[ii] halinde gerçekleşebilir ki; bu sistemin de dünyada başarıyla uygulanmış bir örneği yoktur.

Yasama, yürütme ve yargı diye bilinen bu ayrım, Fransız düşünürü Montesquieu (Monteskiyö,1689-1755) tarafından öne sürülmüştür. İlkenin basit bir mantığı vardır: Her bir organ sadece kendi işlevini yerine getirmeli ve diğer organların işlevlerine karışmasına izin verilmemelidir. Böylece devletin, yasama, yürütme ve yargı işlevlerini yerine getirirken kullandığı güçlerin bir tekelde toplanması önlenmiş olur.

Hazırlayan: Sosyolog Ömer YILDIRIM
Kaynak: Ömer YILDIRIM’ın Kişisel Ders Notları. Atatürk Üniversitesi Sosyoloji Bölümü 1. Sınıf “Felsefeye Giriş” ve 2., 3., 4. Sınıf “Felsefe Tarihi” Dersleri Ders Notları (Ömer YILDIRIM); Açık Öğretim Felsefe Ders Kitabı